Gobierno de coalición: una reforma non nata
Introducción
Las elecciones federales del 2012 y 2018 así como las locales de 2015 y 2017 dejaron en claro que la democracia mexicana sigue mostrando sendas fracturas y cuentas pendientes, lo cual deriva en tareas por cumplir, sobre todo en planos tales como: seguridad pública, gobernabilidad, representación política, derechos humanos, y Estado de Derecho, entre otras. Con base en la reforma del 2014, en abono a la representación parlamentaria y a la vinculación del sistema electoral y sistema de partidos se producen las siguientes modificaciones, cuyo resultado habrá que evaluar en el mediano y largo aliento.
1. A partir de 2015 las elecciones se cambian al primer domingo de junio, es decir se adelanta la elección un mes.
2. Las fórmulas de integración de las Cámaras de Diputados y Senadores quedan igual, pero aumenta el umbral de representación al 3 por ciento de la votación.
3. Se mantiene el porcentaje de sobre representación o subrepresentación en 8 % de los escaños. No sólo en la Cámara de Diputados sino también en los congresos locales; la primera fuerza no podrá tener más de un 8 por ciento de asientos en relación con su porcentaje de votos.
4. Los partidos podrán registrar hasta 60 candidatos plurinominales que al mismo tiempo sean uninominales. Para el Senado la cifra es de 6.
5. Las candidaturas de hombres y mujeres en las listas plurinominales deberán ir intercaladas.
6. Se sustituye al IFE por el INE. Los órganos centrales siguen siendo los mismos, empero, ahora en el Consejo hay 10 consejeros y un presidente y antes 8 y 1. En las delegaciones lo mismo: Juntas locales y distritales y consejos locales y distritales con la misma composición que en el pasado. En la Junta General estarán presentes no sólo el presidente, el secretario ejecutivo y los directores, sino también los titulares de tres unidades: fiscalización, contencioso electoral y vinculación con los organismos públicos locales (las últimas dos son nuevas).
7. Los órganos superiores de dirección de los organismos (electorales) públicos locales, estarán compuestos por un consejero presidente y seis consejeros electorales, nombrados por el Consejo General del INE.
8. El Consejo General del INE podrá remover a los consejeros de los organismos públicos locales bajo ciertas condiciones. Eso y el hecho de que el INE pueda asumir, atraer y delegar facultades, no sólo erosiona la certeza (las facultades deberían estar clara y definitivamente establecidas) sino que abre una eventual zona de litigios.
9. El procedimiento para integrar las mesas directivas de casilla seguirá siendo el mismo: insaculación más capacitación. Pero ahora en la primera abarcará al 13 por ciento del padrón (antes era el 10). En las elecciones concurrentes habrá mesa única, es decir, se votará tanto para los cargos federales como para los locales. La ventaja: se requerirán menos funcionarios de casilla. Las desventajas: el conteo de las elecciones locales será más lento (primero, por ley, se hará el recuento federal). Amén de la dificultad de encontrar sitios ad hoc para instalar las casillas.
10. Los magistrados de los tribunales locales (que podrán ser 3 o 5) los cuales serán electos por el Senado.
11. Los mexicanos en el extranjero podrán obtener su credencial para votar fuera del territorio nacional, votarán no sólo por el presidente, sino también por senadores y gobernador. Podrán hacerlo por correo, vía electrónica y en consulados y embajadas. Para ello, se requerirá del auxilio de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Los partidos y candidatos no podrán, sin embargo, realizar campañas fuera del país.
12. El formato para las campañas en radio y televisión seguirá siendo el mismo, mensajes breves. No se hizo nada para combatir o siquiera atemperar la "spotización". La distribución entre los partidos se hará con los mismos criterios previos a la reforma (70 por ciento del tiempo repartido según el porcentaje de votos obtenido en la última elección y 30 por ciento de manera igualitaria). Los tres partidos de nuevo ingreso solo entran al reparto de esta última franja al igual que los candidatos independientes (todos ellos, para fines de acceso a la radio y tv, serán tratados como si fueran un partido).
13. La fiscalización de las finanzas de los partidos recae en el Consejo General del INE, a través de una comisión, que se auxiliará de una unidad técnica.
14. La redistritación, tanto la federal como las locales, serán realizadas por el INE.
15. Como en el pasado, habrá de manera obligada dos debates entre los candidatos presidenciales. Para el resto, el INE sólo "promoverá" que los haya.
16. Se regulan las candidaturas independientes.
17. El Tribunal tendrá ahora siete salas regionales y no cinco como hasta 2014.
18. Se ampliaron las causales de nulidad de una elección. Por rebasar el tope de gastos de campaña, utilizar recursos de procedencia ilícita, aprovecharse del desvío de recursos públicos, compra de cobertura informativa en radio y televisión.
19. Se crea la Fiscalía General en sustitución de la Procuraduría General de la República.
20. Se institucionaliza la Iniciativa preferente.
21 Se aprueba la posibilidad del gobierno de coalición, me ocupo en adelante de esta última.
Se reforman los artículos 69, 73, 74, 76, y 89 contemplando poderes políticos separados, con responsabilidades compartidas, los cuales deben incentivar el debate, la negociación y la toma de decisiones por consenso, con lo cual se da un duro golpe al presidencialismo de viejo cuño, y se abre la posibilidad de un nuevo régimen político. La reforma en cuestión constituye un cambio trascendental en la estructura política, ya que posibilita la existencia de una cooperación solida entre los poderes ejecutivo y legislativo. Al respecto, conviene señalar que la existencia de una cooperación positiva entre ambos poderes no implica una violación a los artículos 49 y 116 constitucional[1], más bien borda sobre los estrechos bordes de ambos poderes, permitiendo el mejoramiento del sistema de pesos y contrapesos dentro del sistema político mexicano.
[1] Los cuales señalan a la letra: Art. 49.- No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de Facultades Extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29.- en ningún otro caso se otorgarán al ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. Art. 116.- El poder público de los estados se dividirá para su ejercicio, en ejecutivo, legislativo y judicial y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositar el legislativo en una sola persona.
En consonancia con los artículos antes señalados, la reforma busca una colaboración más estrecha entre los poderes ejecutivo y legislativo, lo cual redundara en un mayor grado de gobernabilidad[2] y por ende, eficacia y eficiencia en la capacidad de respuesta del gobierno. Los gobiernos de coalición buscan la construcción de mayorías para alcanzar la gobernabilidad democrática habilitando al ejecutivo de optar por un gobierno de coalición, el cual podría propiciar a su vez mayores márgenes de consenso y gobernabilidad, tendientes a mantener un real equilibrio de poderes entre el ejecutivo y el legislativo.
[2] La gobernabilidad según Xabier Arbós y Salvador Giner puede ser entendida como la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de un espacio de un modo considerado legitimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo (Arbós y Giner; 1993: 13)
La figura del gobierno de coalición pretende desde su origen, fortalecer al Estado mexicano, impulsar la democratización de la economía y la política, así como coadyuvar a la ampliación y aplicación eficaz de los derechos sociales, habida cuenta que de 1997 al 2012 se había registrado una suerte de parálisis legislativa la cual fue reactivada con el pacto por México.[3] Al respecto, vale la pena recordar que de 1997 a 2018 ninguna fuerza política había alcanzado una mayoría absoluta, que le permita llevar a cabo acciones de gobierno de forma independiente, todo ello en virtud de las avances en materia de pluralidad política, alternancia y competencia.
[3] El Pacto por México fue un acuerdo político nacional firmado el 2 de diciembre de 2012 en el Castillo de Chapultepec en la Ciudad de México por el Presidente de la República, Enrique Peña Nieto; Gustavo Madero Muñoz, Presidente del Partido Acción Nacional; Cristina Díaz Salazar, Presidenta Interina del Partido Revolucionario Institucional; y Jesús Zambrano Grijalva, Presidente del Partido de la Revolución Democrática.1 El Partido Verde Ecologista de México, a través de su vocero Arturo Escobar y Vega, se sumó como signatario del acuerdo el 28 de enero de 2013. El Pacto contiene cinco grandes acuerdos, que a su vez, contienen acuerdos particulares de cada tema que se traducen en 95 compromisos, a saber: Sociedad de derechos y libertades; Crecimiento económico, empleo y competitividad; Seguridad y justicia; Transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción y Gobernabilidad democrática.
El objetivo del presente trabajo consiste en describir de manera general las posibles implicaciones que tendría la instauración de una coalición de gobierno en México. Además de abordar de manera puntual las ventajas de un gobierno de coalición, que como bien se expone en la reforma, se pudo instrumentar a partir del primero de diciembre del 2018. Empero dada la abrumadora victoria de MORENA y sus candidatos no fue necesaria.
Para efectos operativos, el presente ensayo se divide en cuatro apartados, en el primero, de manera sucinta, se describe en qué consiste una coalición de gobierno, la diferencia entre esta modalidad y las coaliciones electorales. En el segundo, se hace una reseña de los antecedentes de la figura en cuestión, a la luz del marco jurídico vigente. En tanto que, en el siguiente apartado, se abordan algunas de las causas que originaron la implementación de esta figura en el paquete de reformas del 2014, amén de señalar las condiciones en que una coalición puede tener lugar de acuerdo con lo estipulado en la reforma. Finalmente, en el último apartado se describen de manera general, las posibles ventajas que contempla la reforma y que implicaciones podría implicar su instauración México.
Gobierno
de coalición.
Esta figura surge en primera instancia en el marco de los sistemas parlamentarios, y se nutre directamente de alianzas parlamentarias las cuales se suman en torno a un proyecto común para formar un gobierno estable, empero, con la particularidad de que el gobierno que resulte de la alianza sólo pervive en tanto la alianza continúe, ya que al concluir dicha alianza parlamentaria, existe la posibilidad de la disolución del gobierno por el parlamento, en cuyo caso, los ministros renuncian a sus cargos, incluido el Primer Ministro y se forma otro gobierno a la sazón de un nuevo equilibrio de fuerzas. En Europa son muy comunes las coaliciones de gobierno, es típico de aquellos sistemas en los cuales, suele haber más de dos partidos mayoritarios, y ninguno es capaz de alcanzar el 50% de los apoyos parlamentarios, por ende se asume también la existencia de un sistema de mayoría absoluta con doble vuelta electoral.
Con base en lo anterior, se define, que la coalición de gobierno consiste en el pacto entre dos o más partidos políticos, normalmente de ideas afines, para gobernar un país, una región u otra entidad político-administrativa.
En la mayoría de los regímenes democráticos, las coaliciones están permitidas y se producen cuando un solo partido o grupo político no tiene los suficientes apoyos en el aparato legislativo correspondiente ya sea: congreso, senado o ambos, como consecuencia de los resultados electorales. De este modo, los diputados de los grupos que van a formar la coalición suelen votar al candidato del partido más votado, a condición de que los grupos minoritarios reciban contrapartidas no establecidas, como carteras ministeriales (que se suelen repartir de acuerdo con la fuerza política o al peso parlamentario) o una orientación determinada de las políticas del nuevo gobierno.
En el mismo tenor, conviene señalar que esta modalidad pura de coalición de gobierno es poco factible en un sistema presidencial, ya que la falta de acuerdos entre legisladores, como lo sería la no ratificación de un cargo de gabinete o alguna política pública no implica que el presidente tenga que renunciar, de tal suerte, sí la coalición de gobierno no funciona, el presidente puede disolverla, sin que ésta llegue a implicar la renuncia de los secretarios de Estado y legisladores, todo ello en virtud de que tanto los poderes legislativo como el ejecutivo continuarían ejerciendo sus facultades constitucionales[4].
[4] Aguilar, S. Reforma política y gobiernos de coalición. En el periódico El Financiero, disponible en http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/reforma-politica-y-gobiernos-de-coalicion.html [Consultado el 2 de junio de 2014].
Ante esta situación, resulta evidente que la figura de “gobierno coalición” no tiene la misma forma que una coalición electoral, ya que la segunda consiste en un convenio entre dos o más partidos políticos para postular los mismos candidatos en alguna elección como ocurrió con la propuesta impulsada en la elección presidencial del 2018 por el Partido Acción Nacional, el de la Revolución Democrática y Movimiento Ciudadano.
Con la particularidad de que dicha coalición electoral puede adoptar al menos tres modalidades, a saber: total, parcial o flexible. Por coalición total: se entiende aquella en la que los partidos políticos acuerdan postular a la totalidad de los candidatos en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral. En tanto que, por coalición parcial, se entenderá aquella en la que los partidos políticos acuerden postular al menos el cincuenta por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma. Finalmente, por coalición flexible se entiende: aquella en la que los partidos políticos se ponen de acuerdo para postular al menos el veinticinco por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral.
Una diferencia adicional entre gobierno de coalición y coalición electoral es que generalmente la segunda, se destaca por ser considerada como una alianza efímera, desorganizada y provisional cuyos objetivos se enfocan en tener ventaja electoral, derrocar (a un bloque de oposición, como fue el caso contra el PRI) o sostener al gobierno en turno.
En el mismo tenor, conviene tener en mente que actualmente la figura jurídica de coalición pasa de ser simplemente electoral como ocurrió en (Oaxaca, Sinaloa, Baja California, Puebla y la propuesta federal) a ser una coalición gubernamental de costos compartidos y pensada en elevar la calidad democrática en México.
Antecedentes.
Desde la primera Constitución del México independiente, en 1824, ya se consideraba en los artículos 4 y 5 respectivamente que el Estado mexicano adoptaría para su gobierno la forma de República Representativa Popular y Federal. Se prescribía además la división funcional de los poderes de la federación, los cuales para su ejercicio se dividían en poder legislativo, ejecutivo y judicial. A partir de la publicación ya señalada en la norma fundante, el sistema político mexicano empieza a tener como característica esencial, ergo sistémica, la superioridad del poder ejecutivo sobre los otros dos. Esta superioridad es característica en varios periodos de la historia política mexicana, empero, finalmente acusa obsolescencia durante el gobierno de Ernesto Zedillo hacia la segunda mitad de la década de los noventa del siglo anterior.
En este marco, y pese a diferentes indicadores de incompatibilidad entre los poderes de la federación, el sistema de gobierno en México continúa siendo presidencial, empero claro está, a partir de 1997 con el surgimiento de los gobiernos divididos y gobiernos compartidos se trata ahora de un gobierno acotado. El cual, no obstante, lo anterior, sigue gozando de ciertos privilegios amparados en el propio marco jurídico tal como lo establecen entre otros los artículos 81, 84 y 89 de la constitución, amén de otros tantos factores de carácter metaconstitucional.
La primera legislación electoral en contemplar la regulación de las coaliciones fue la Ley Federal Electoral del 7 de enero de 1946, en el artículo 36, se crea la figura jurídica de la coalición (de carácter electoral) que en la práctica significó la Candidatura Común, dicha legislación disponía que podrían “ los partidos políticos coligarse para una sola elección, siempre que la coalición se celebrara por lo menos noventa días antes de aquella, debiendo hacer públicas las bases de la coalición y sus finalidades”[5] A partir de esa fecha la figura de coalición adoptó gradual importancia en las elecciones, como fue el caso de las elecciones del año 2000, con las creaciones de la Alianza por el Cambio y Alianza por México.
[5] Véase García Orozco Antonio. Legislación Electoral Mexicana. México. Secretaria de Gobernación, 3ª. Ed., 1989, pág. 273.
Una de las tareas fundamentales que cumplió la Ley Federal Electoral en 1946 fue fortalecer al partido en el poder manteniendo el control de los opositores al tener que registrar sus listas de afiliados ante la secretaría de gobernación y manteniendo el control del proceso electoral lo cual impedía de suyo una verdadera competencia electoral.
Por lo que toca a ley electoral de 1951, ésta consideró la figura, con los mismos requisitos que la de 1946, prácticamente sin ningún cambio. En tanto que la ley federal de 1973 sí incorporó en su artículo 38 que la Secretaría de Gobernación publicaría en el Diario Oficial de la Federación, los registros y las bases, como exposición de sus objetivos, en virtud de que “las confederaciones y coaliciones tendría los mismos derechos, así como prerrogativas que la ley confería a un partido político nacional”
En las elecciones presidenciales de 1958 se formó una alianza, y fue ésta precisamente la llevó a Adolfo López Mateos a la presidencia. Dicha alianza se dio entre el partido Revolucionario Institucional PRI, el Partido Popular Socialista PPS, y el Partido Auténtico de la Revolución PARM. El único oponente fue el Partido Acción nacional PAN, situación que se replicó en las elecciones presidenciales de 1964 y 1970.
En 1977, la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales, (LFOPPE) ponderó la figura de las alianzas, a grado tal, que dedicó 12 artículos a la reglamentación de las alianzas electorales. Desapareció la figura de confederaciones, apareciendo en contra parte dos figuras adicionales, encaminadas a establecer acuerdos entre partidos: los frentes y las candidaturas comunes. Esta ley establecía que las coaliciones podían celebrarse para las elecciones de presidente, diputados de mayoría relativa o diputados de representación proporcional. Así mismo, la LFOPPE incorporó la figura de las candidaturas comunes a la luz del artículo 67, que a la letra señalaba que “dos o más partidos políticos, sin mediar coalición, podían postular el mismo candidato”, para la lo cual sólo era necesario contar con el acuerdo de éste. En las elecciones presidenciales de 1982, en el marco de la ley FOPPE, Miguel de la Madrid fue postulado nuevamente por la combinación PRI-PPS-PARM, fórmula que a todas luce seguía rindiendo frutos.
Para 1987 el panorama parece cambiar, producto de la nueva reforma, el Código Federal Electoral incrementa las facilidades concedidas a la formación de alianzas electorales: las coaliciones se podían presentar bajo emblemas de los partidos políticos registrados y los votos de la coalición se computarían en favor de los partidos que integraban la coalición y no en favor de la coalición tal como lo planteaba la LFOPPE. Además, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales conservó las candidaturas comunes en su artículo 92, lo cual significaba un beneficio enorme para los partidos políticos que quisieran participar juntos en las elecciones pues conservaban su propio logo su financiamiento y sus prerrogativas en medios de comunicación.
En este marco, en 1988 Cuauhtémoc Cárdenas se presentó como candidato a la presidencia postulado por los partidos Auténtico de la Revolución mexicana, Popular Socialista, del frente Cardenista de Reconstrucción Nacional y el Mexicano Socialista.
Con la reforma electoral de 1990 desaparece la figura de candidaturas comunes y se imponen mayores requisitos a las coaliciones, con lo cual se obstaculizo de facto la posibilidad de que los partidos políticos establecieran coaliciones electorales, verbi, gracia, Si la coalición se formaba para la elección de presidente, esa también debía presentar candidatos en los trescientos distritos electorales en que se divide el territorio nacional. Sin embargo, dichas disposiciones, contenidas en el artículo 59 del COFIPPE nunca fueron puestas en práctica ya que antes de que se llevaran a cabo las primeras elecciones presidenciales este artículo fue derogado.
Por lo que toca a la reforma de septiembre de 1993, se incluyeron en el código más de 100 reformas, las cuales fueron todavía más severas en cuanto a la conformación de alianzas electorales, en particular para la elección de presidente de la República.
Más adelante, hacia 1996, el Ejecutivo Federal y los partidos políticos representados en el Congreso elaboraron una iniciativa de reformas constitucionales en la que se establecieron las bases para una transformación definitiva de nuestras instituciones electorales, conforme a criterios de equidad, objetividad y transparencia. La iniciativa fue aprobada por unanimidad en las dos Cámaras del Congreso de la Unión y por la totalidad de las legislaturas locales. Entre otras cosas:
Se puso un límite a la sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados y se fortaleció la pluralidad en la representación en el Senado con 32 miembros electos por el principio de representación proporcional a través de una sola lista nacional.
El Ejecutivo Federal dejó de tener injerencia en el Instituto Federal Electoral. Las reformas fortalecieron la estructura orgánica del IFE y le otorgaron total autonomía como responsable de organizar las elecciones.
El Tribunal Electoral se incorporó al Poder Judicial Federal, fortaleciendo la independencia de este órgano. Además, desapareció la figura del Colegio Electoral y se encargó al Tribunal de calificar la elección presidencial en lugar de la Cámara de Diputados.
Se estableció que la afiliación a los partidos políticos fuera de manera individual y se abrió la posibilidad de que los mexicanos voten en el extranjero. Se simplificaron las categorías de registro de partidos y se reconoció a las Asociaciones Políticas Nacionales.
Se sujetó a los integrantes del Consejo General, a los miembros del servicio profesional electoral y a los magistrados del Tribunal Electoral al régimen de responsabilidades del título cuarto de la Constitución.
Como prioridad fundamental, se propició una mayor equidad en el proceso y desarrollo de las elecciones gracias a un nuevo esquema para el financiamiento de los partidos políticos, que es ahora preponderantemente público. También se establecieron mecanismos permanentes para el control y la vigilancia del origen y el destino de los recursos.
En materia de coaliciones electorales se mantuvo el mismo criterio que en la reforma de 1990, lo cual fue aprovechado por el PAN, el cual en alianza con el PVEM alcanzó la presidencia en el 2000.
Para el 2007 durante el proceso de discusión de la reforma constitucional, casi no hubo mención de las coaliciones electorales; empero, en el proceso de adecuación del COFIPE, la pelea de coaliciones dominó la cobertura mediática, todo ello en virtud de la política que los grandes partidos impusieron al Código, y que no requerían una modificación de la Constitución. Las críticas de los partidos pequeños, también denominados partidos bonsái a saber: el Partido del Trabajo y Convergencia, liderando la pelea, junto con el Partido Verde Ecologista Mexicano, PVEM, Nueva Alianza y Alternativa Socialdemócrata no se hicieron esperar. Al parecer los partidos grandes estaban listos a cobrar las enormes facturas a los partidos minoritarios en caso de querer mantener su registro.
Bajo las viejas reglas, los partidos en coalición presentaban un solo emblema en las boletas electorales, con tal de que el votante escogiera la coalición como su opción sin poder diferenciar entre los partidos que la integraban. Entonces fue imposible saber qué tanto apoyo electoral tenía cada partido dentro de la alianza. Los convenios firmados entre los partidos antes del inicio del proceso electoral determinaban el orden de candidatos de cada partido firmante en las listas plurinominales y el número de curules que iba a ganar cada elemento.
En tanto que las reglas establecidas en la reforma 2007 de coaliciones señalaban que: cada partido integrante de la coalición aparecería en las boletas electorales bajo sus propias siglas, así como el emblema de la coalición, en cuyo caso, al final se sumarían todos los votos en cuestión, ya sea para presidente o legisladores. Con lo cual sería posible saber cuántos votos se emitieron por cada elemento de la coalición y, por ende, si cada parte logró los dos puntos porcentuales necesarios para seguir con registro como partido político nacional. Para no eliminar a los partidos chicos, el artículo 96–5 del COFIPE les concedió “una cláusula de larga vida”: "en caso de que uno o varios alcances el uno por ciento de la votación nacional emitida pero no obtenga un mínimo requerido para conservar el registro... de la votación del o los partidos que cuentan con ese requisito se tomará el porcentaje necesario para que cada uno de aquellos pueda mantener el registro".
Gobierno
de Coalición
Con la reforma 2014 se modifica el artículo 89 fracción XVII quedando dentro de las facultades del presidente las siguientes: “En cualquier momento optar por un gobierno de coalición con uno o varios partidos políticos representados en el congreso de la Unión. El gobierno de coalición se regulará por el convenio y el programa respectivos, los cuales deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes en la cámara de senadores, el convenio establecerá las causas de disolución de la coalición.
El convenio implica que los partidos coligados admiten apoyar el programa de gobierno, sea por tiempo determinado o hasta que sus incisos se cumplan. A cambio, los firmantes conceden a sus dirigencias partidistas un número de secretarías de estado que serán asumidas por notables de cada organización involucrada, un pacto que a falta de controles puede resultar tan cupular y oligárquica como se quiera plantear. En un país en donde las cúpulas y las oligarquías nunca han tenido problemas para llevarse bien.
Es decir, la connotación en cualquier momento lo que implica que el ejercicio de esta facultad no se encuentra sujeta a condición alguna en el tiempo, el Poder Ejecutivo pueda trabajar conjuntamente con cualquiera de los partidos políticos representados en el Poder legislativo (incluso con el partido del cual sea miembro el presidente). Esta coalición podrá definir conjuntamente un programa de gobierno y una agenda legislativa común, con la finalidad de que ambos poderes se corresponsabilicen en la búsqueda de los objetivos nacionales que se planteen.
Ahora bien, la necesidad de la creación de una figura jurídica como lo es la coalición de gobierno tiene como antecedente más vital el año 1997, la razón es que desde esa fecha ninguna fuerza política había alcanzado una mayoría absoluta, que le permita ejercer acciones de gobierno en forma independiente a las demás existentes. Esta misma razón ha tenido como mínimo dos consecuencias en los últimos años que son:
El que desde 1997 se dé un proceso de liberalización política y que derive en la ausencia de una mayoría absoluta en el aparato legislativo (hasta 2018) se había convertido en una característica importante de la versión mexicana de democracia, donde caben todas las distintas formas de pensamiento, ideología, etc. y no sólo la existencia de una sola línea conductual como ocurrió en más de siete décadas con la hegemonía el PRI.
Otras implicaciones, que algunos autores consideran de corte negativo, se han demostrado ampliamente a partir del año 2000, con cambio de estafeta, de Ernesto Zedillo a Vicente Fox, quien trascendió la esfera política con la frase “El ejecutivo propone y el legislativo dispone; es que no me dejan gobernar”, frase que se extendió un sexenio más con Felipe Calderón. Ambos periodos de gobierno se caracterizaron por una suerte de “parálisis legislativa” ya que las iniciativas presidenciales, no pasaban más allá de discusiones, lo que implicó una suerte de estancamiento legislativo.
De ahí la necesidad que le sobrevino al gobierno de Enrique Peña Nieto, de impulsar la construcción de mayorías que permitieran mejorar la gobernabilidad[6]. Es esta misma necesidad la que se plasmó en el acuerdo número 5 “Gobiernos de Coalición” del Pacto por México, que de manera general proponía impulsar una reforma constitucional que facultara al presidente de poder optar entre gobernar con una minoría política o gobernar a través de una coalición legislativa y de gobierno. Este compromiso abordaba la urgencia de impulsar reformas que hicieran funcionales al régimen político, pero que se dieran no de manera aislada, debido a que existe pluralidad de las fuerzas políticas, más bien que fuera conjunta.
[6] La gobernabilidad consiste en un estado de equilibrio entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Esta definición permite articular los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad presentes en los distintos análisis de la gobernabilidad. Camou, Antonio. Gobernabilidad y democracia, en, Cuadernos de divulgación del IFE, #6, México, 2003.
Los compromisos firmados en el Pacto por México fueron el caldo de cultivo de la aprobada Reforma Política-Electoral, 2014 amén de que, en su momento, se convirtieron en lo que algunos analistas en el tema denominaron como “moneda de cambio” entre los partidos y fuerzas políticas. Principalmente entre los que tenían en ese momento mayor representación (PAN, PRI y PRD) y es que con relación a como se cocinó esta reforma, sucedieron una serie de concertacesiones entre las diferentes bancadas.
En los diversos periódicos de circulación nacional se comentaba que el documento (pre-dictamen) había sido consensuado sólo entre el PRI y el PAN, debido a que el PRD se había retirado de la mesa de discusión faltando pocos días antes de la publicación, bajo el argumento de que era “un medio de canje” ya que se decía que los senadores del PAN habían condicionado votar la reforma energética al avance de la reforma política, es decir, bajo el mismo discurso, los intereses de cada partido fueron los que permitieron que pasara la reforma con pocos días de análisis, haciendo que la idea inicial (expectativa) fuera diluida.
Lo paradójico en la situación anteriormente comentada, es que fue durante los gobiernos del PAN que se dio el “impasse” gubernamental, que no permitió la gobernabilidad de ninguno de los dos presidentes, y es esta reforma, específicamente la modalidad de coalición de gobierno, la que pretende solucionar este tipo trabas legislativas.
Empero, es necesario dejar en claro, que una coalición de gobierno no es la panacea de los problemas de la gobernabilidad, ya que detrás de esta figura de gobierno está la necesidad de cambiar la lógica de cómo se construyen no solamente los acuerdos políticos sino los compromisos de gobierno.
Viabilidad
del Gobierno
de Coalición
El texto contempla que si el presidente de la república opta por formar una coalición (mediante un convenio que prevea las causas de su disolución junto con su programa respectivo) entonces el Senado ratificará los nombramientos de los Secretarios de Estado, excepto los de Defensa Nacional, Marina y de Relaciones Exteriores, bajo esta condición, los que no sean ratificados, dejarán de ejercer su cargo. Igualmente, el Senado aprobará la Estrategia Nacional de Seguridad Pública[7] en el plazo que señale la ley, además deberá aprobar el convenio y el programa para el gobierno de coalición.
[7] En avance el pasado 30 de octubre 2017, la comisión de asuntos constitucionales aprobó incluir en la elección de 2018 la consulta popular sobre mando único.
Por otra parte, la Cámara de Diputados ratificaría el nombramiento del Secretario de Hacienda, si el presidente no opta por un gobierno de coalición. Además, si los Secretarios de Estados no son ratificados en dos intentos, el presidente designará a la persona que deba ocupar el cargo.
Como se puede observar los contenidos de la reforma abonan en la modificación de las funciones de los poderes legislativo y ejecutivo, ya que el segundo, antes de la reforma tenía como función constitucional el poder nombrar y remover libremente a los miembros de su gabinete. Empero, a partir de la reforma, esto pasa a formar parte de la arqueología política, para dar lugar a una cooperación sólida para la selección de los que ocuparán los principales puestos en las secretarías (en gobierno de coalición o no). Por tanto, a partir de 2018, quedaría reducida la facultad de nombramiento por parte del ejecutivo.
De esto último se infiere que un gobierno de coalición podría ser considerado por algunos, un exceso en un sistema presidencial, es decir, que un gobierno de coalición está conformado por las conductas, principios y acciones que deberían ser y que no han sido llevadas a la práctica cabalmente por ninguno de los poderes de la federación. Teniendo lo anterior como premisa, tanto el congreso como el presidente, no precisarían de un gobierno de coalición, si los actores políticos y representantes populares realizaran un trabajo profesional con relación a lo estipulado en la ley.
Ahora bien, el Dictamen de la Reforma Política-Electoral aclara de manera puntual las ventajas que de manera general implicarían en un gobierno de coalición como son:
Contar con un gobierno unificado.
Lograr una doble legitimación, por un lado, la del Ejecutivo y, por otra, la del Congreso.
Dotar al sistema político de herramientas que le permitan fortalecer la gobernabilidad democrática a partir de la construcción de mayorías plurales de gobierno, con base en coaliciones gubernamentales y legislativas que le den soporte al Ejecutivo.
Permitir la cooperación y el diálogo para imprimir un dinamismo positivo a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Afirmar la corresponsabilidad y la cooperación políticas entre los partidos que conforman la coalición en el Ejecutivo y el Legislativo.
Trascender intereses puramente electorales y de coyuntura, para dar paso a gobiernos de coalición sustentados en acuerdos públicos y transparentes y en proyectos de mediano y largo plazo que brinden estabilidad y certeza sobre la gestión pública.
Dotar al Ejecutivo y el Legislativo de herramientas que faciliten e incentiven el trabajo conjunto[8].
[8]México, (2013, 06 de diciembre). Dictamen de la Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación; de Reforma del Estado; de Estudios Legislativo Primera y Estudios Legislativo, Segunda, a la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan Diversas Disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos en Materia Político-Electoral. [Consultado el 2 de junio de 2018]
Conclusiones
La reforma en su totalidad implica muchos cambios en la estructura política y electoral de México, que por el momento se encuentra en sus primeros pasos, por ejemplo, finiquitando algunas instituciones emblemáticas de periodos de gobiernos anteriores como el IFE y la PGR, para dar paso a otras nuevas. Con respecto a la temática central de este ensayo, la nueva modalidad de gobierno por medio de una coalición se planteó como único medio para evitar en un futuro una posible parálisis legislativa, se intentaba que a partir de 2018 diera la posibilidad de un convenio para que tanto el Congreso de la Unión como el presidente pudieran trabajar de manera conjunta y eficaz, en un escenario de división de fuerzas, empero, al obtener MORENA la mayoría absoluta en los comicios no fue necesaria. No obstante, se trata de un cambio latente, y tal vez conveniente, sobretodo una vez dejada atrás la experiencia de los gobiernos divididos; además considerando las experiencias históricas recientes, es una vía alterna para que los poderes ejecutivo y legislativo puedan llevar adelante las negociaciones necesarias para futuras reformas constitucionales.
En suma, no existe camino democrático, cuando sólo se representa la opinión de una minoría, dejando de lado las necesidades y expectativas del resto de la población. Lo que en realidad se necesita es un gobierno plural y democrático que mantenga altos rangos de eficacia, eficiencia y legitimidad. Empero, la experiencia doméstica muestra fehacientemente que no basta con un precepto legal para cambiar la realidad sino muchas veces la voluntad y el acuerdo entre diferentes fuerzas que antepongan el interés general por encima del interés partidista, individual o de grupo en cuyo caso resulta vital un órgano de poder que cumpla con su función y sea capaz de conciliar y cooperar con los demás poderes en araras de alcanzar una agenda común.
Fuentes consultadas
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